La informalidad representa un enorme desafío para el desarrollo económico y el bienestar social de los trabajadores en Paraguay. Se estima que el 64% de la población económicamente activa trabaja en condiciones de informalidad. Para los trabajadores informales, esto significa un bajo o nulo acceso al sistema de seguridad social, que podría haber proveído un valioso mecanismo de apoyo durante la pandemia del COVID-19. Abordar el tema requiere una comprensión matizada de cómo surge y persiste la informalidad en la economía paraguaya. 

LabMTESS se formó precisamente para esta tarea: nuestro primer ciclo de aprendizaje busca comprender las raíces de la informalidad en Paraguay mediante el análisis del sector de la construcción —un sector de importancia estratégica para la economía y las políticas públicas— con la expectativa de enriquecer y aportar a la Estrategia Integrada para la Formalización del Empleo y la Seguridad Social en Paraguay, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS).

En un blog anterior, describimos los hallazgos de la fase de descubrimiento de este estudio y publicamos un informe de diagnóstico que analiza el alto grado de informalidad y la prevalencia de las prácticas de subcontratación y tercerización a lo largo de la cadena de valor. También identificamos a los actores clave del sector (empresas constructoras e inmobiliarias, PYMES y trabajadores independientes, asociaciones empresariales y organizaciones de trabajadores, entre otros).

Ahora pasamos a explorar algunas de las perspectivas de estos actores, recogidas y analizadas a través de entrevistas, grupos focales y una sonda cultural aplicada a los trabajadores para identificar las barreras subyacentes a la formalización. Del análisis cualitativo de las voces de estos actores surge una historia sobre cómo la corta temporalidad de los contratos en la construcción crea barreras a la formalización y alimenta una dependencia de la subcontratación y la tercerización, contribuyendo a un alto grado de rotación en la mano de obra de la construcción. Esta situación, combinada con un alto grado de desinformación, bajo conocimiento y baja conciencia de los derechos y responsabilidades legales relacionados a la cobertura de la seguridad social, crea confusiones sobre quién es el responsable último de registrar a los trabajadores y sobre el valor real que ofrece la seguridad social.  

Desarrolladores inmobiliarios: ¿motores de la cadena o facilitadores secundarios?

Los desarrolladores inmobiliarios se encuentran posiblemente entre los actores más poderosos e importantes de la cadena de valor en el sector de la construcción de Paraguay. Con frecuencia, es el único actor que está involucrado en el proyecto de construcción de inicio a fin. La empresa inmobiliaria entra desde el primer eslabón con el diseño del proyecto y finaliza con la comercialización de los pisos de vivienda "Nosotros abarcamos todo el ámbito de ciclo de construcción", dijo un corredor inmobiliario.

No obstante, los desarrolladores inmobiliarios participantes en nuestros grupos focales consideran que su papel es en gran medida el de inversores. Su apoyo financiero e influencia ponen en marcha una serie de actividades—desde el diseño hasta la construcción directa o tercerizada, pasando por la comercialización, la intermediación y los servicios financieros al consumidor—las cuales los desarrolladores no gestionan directamente.

“Nuestra figura es financiar y contratar a una empresa constructora quien realmente tiene la carga de trabajar con esa cadena de valor”, dijo un desarrollador inmobiliario durante los talleres de exploración. 

De este modo, estas empresas diseñan, construyen y comercializan edificios de vivienda, pero a menudo no emplean a más de una docena de empleados. En su lugar, activan una red de agentes inmobiliarios independientes, y contratan a una empresa constructora principal que a su vez activa una red de tercerización de servicios para las diferentes fases de la construcción. Son estas empresas las que regularmente asumen los costos de contratación y gestión del personal dentro de la cadena de valor.

Empresas de construcción: ¿Piedra angular o intermediaria? 

Los representantes de desarrolladoras inmobiliarias atribuyen a las empresas constructoras la responsabilidad de gestionar un proyecto de construcción y sus relaciones laborales. Sin embargo, incluso las mayores empresas constructoras de Paraguay no suelen ser mucho más grandes que las inmobiliarias. Dependiendo de la dimensión y la duración de cualquier proyecto, estas grandes empresas constructoras suelen activar una amplia red de subcontratistas medianos, pequeños y autónomos para llevar a cabo las diversas actividades asociadas a un proyecto determinado. 

La legislación laboral exige a las grandes empresas que garanticen que sus subcontratistas coticen a la seguridad social para sus empleados (artículo 25 del Código Laboral paraguayo), sin embargo, sigue habiendo confusión sobre cómo se aplica esta ley y que responsabilidades contraen las empresas que subcontratan personal. Específicamente, el Código Laboral estipula que las empresas cuyos subcontratistas no proporcionan seguro social a sus empleados deben proporcionar esta cobertura como una responsabilidad "solidaria". Sin embargo, como el artículo 25 de la ley no cuenta con un reglamento vigente, no es aplicable en la práctica.  

Además, la inscripción de los trabajadores en el IPS no es una operación única; cada nuevo empleador debe inscribir a sus trabajadores cuando comienzan a trabajar y luego actualizar su estado activo o inactivo según sea necesario. Esto significa que inscribir a los trabajadores para proyectos a corto plazo genera costos que no son fáciles de asumir para las pequeñas y medianas empresas. En el competitivo mercado de ofertas de subcontratación con las grandes empresas de construcción, las empresas más pequeñas admiten que omitir los costos de la seguridad social les da ventaja en los márgenes de costo y ganancia, situando la responsabilidad de cobertura de seguridad social como una opción dentro de la oferta. 

“¿Qué prefieren? ¿Facturar o IPS?”, afirma uno de los entrevistados. 

“Esto [IPS] suele ser para los administrativos, para las personas de la oficina… o sea para los personales más fijos. Las que no cotizan tienen costos más bajos. La seguridad social influye mucho en los costos”, dice otro. 

Punteros y albañiles: ¿Son demandantes y usuarios de los servicios de IPS? 

Hemos visto cómo el empleo temporal y los altos niveles de rotación generan desincentivos para que los empleadores y contratistas proporcionen IPS a sus trabajadores. Si bien podría parecer razonable plantear la hipótesis de que estas mismas condiciones generarían un interés compensatorio entre estos trabajadores, es decir, un fuerte interés en recibir seguridad social, este no parece ser el caso.

En primer lugar, los maestros de obra (punteros) en Paraguay son trabajadores independientes contratados por las empresas de construcción. Como tales, pueden contribuir voluntariamente al IPS, pero no están obligados y no tienen derecho a cotizaciones patronales. Aun así, son responsables de registrar a los trabajadores que emplean (como se indica en el Código Laboral). Sin embargo, los trabajadores se vuelven un actor renuente a la cotización al IPS pues lo perciben como una reducción insostenible en su salario. "El joven el obrero piensa más en la plata, por el momento", dijo un entrevistado. 

Otro trabajador señaló que, incluso cuando pudo inscribirse en el IPS, su uso era bastante restrictivo para los trabajadores temporales y estacionales. "Un día mi hija se enfermó y me fui a IPS para poder usar [el seguro] y me dijeron que tenía que pasar seis meses para poder usar el seguro. Creo que eso está mal…", dijo el trabajador. Esta última cita ilustra una barrera central para la formalización del empleo en la industria de la construcción y en general: la prevalencia de la desinformación y el escaso conocimiento y conciencia de los derechos y responsabilidades legales en relación con el seguro social.  

Conclusiones y próximos pasos

A partir de las evidencias relevadas en las entrevistas, grupos focales y la aplicación de una sonda cultural a trabajadores de la construcción y otros actores relevantes del sector de la construcción, se identificaron varios factores de la informalidad en el sector: la temporalidad del propio trabajo de la construcción, la baja valoración de los trabajadores sobre los servicios del Instituto de Previsión Social (IPS) y la desinformación sobre las coberturas del seguro social.  

En cuanto a la primera barrera, la corta temporalidad vinculada a los proyectos de construcción aumenta los costos relativos de la inscripción en el IPS tanto para los empleadores como para los trabajadores. Esta misma temporalidad puede impedir que los trabajadores accedan a los supuestos beneficios del IPS. También es evidente que se genera una difusa responsabilidad para definir a los empleadores en las relaciones de  subcontratación y tercerización, pues se desplaza la carga de pagar y gestionar la inscripción de los trabajadores en el IPS de las empresas más grandes hacia las empresas subcontratistas más pequeñas que, o bien son menos capaces de asumir los costes, o bien se encuentran atrapadas en una "carrera de obstáculos" que premia la eliminación de los costos del IPS para ganar las licitaciones. 

En nuestra próxima entrega, examinaremos las siguientes dos barreras, al profundizar en los resultados de nuestra sonda cultural y analizar la seguridad social desde la perspectiva de los trabajadores de la construcción.  

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